葉檀:棚改是中國式縮小貧富差距方式

5月4日,住建部官網宣布,原遼寧省省長、省委副書記陳政高擔任住建部黨組書記。
市場因此對中國棚戶區改造有了更多的推測,低收入群體對棚戶區改造充滿憧憬。憧憬不是空穴來風,在擔任遼寧省省長之前,陳政高曾長期擔任沈陽市市長、市委書記的職務。其任職沈陽的近8年時間中,是沈陽市大力開展棚戶區改造的“高潮期”。自2008年1月擔任遼寧省委副書記、省長后,更是在全省范圍內推行了大規模的棚戶區改造工作。
從李克強到陳政高,遼寧進入棚改攻艱期,根據公開數據,從2005年到2011年底,遼寧全省累計改造棚戶區2910萬平方米,改善了70.6萬戶住戶、211.4萬棚戶區居民的居住條件。預計到“十二五”期末,遼寧省完成保障性住房累計將超過200萬套,全省城鎮居民住房保障覆蓋面將超過20%。
棚戶區改造不是免費午餐,與所有的保障房一樣,面臨著成本、商業運作等巨大壓力。中國式的棚戶區改造首先是通過房地產縮小貧富差距的過程,極具中國特色;其次,改造棚戶區相當于改造貧民窟運動,推倒棚戶區是再造城市經濟生態的過程,是讓城市低收入居民與城市經濟一起發展的過程。
在全球各大中等收入的人口大國,從印度到巴西,貧民窟像狗皮膏藥一樣大片大片貼在大城市的肚臍眼上、腿上、胳膊上。而中國政府,顯然認為找出一條解決棚戶區的高效、公平道路。
棚戶區改造面臨的最大難題是資金。住建部副部長齊驥去年表示,雖然當年可以如期完成304萬戶棚改任務目標,但棚改仍然面臨改造難度大、資金缺口大的問題。目前尚未改造的棚戶區大多位于中西部地區、獨立工礦區、資源枯竭型城市和三線企業較集中的城市。處于中西部地區的棚戶區,大多遠離城市、縣城,即使在城市中心區的棚戶區,建筑密度都很大,加之各地一般遵循先易后難原則,待改造的難度更大。
資金來源于幾塊。按照遼寧的經驗是 “九個一塊”,即“政府補貼一塊、政策減免一塊、企業籌集一塊、個人集資一塊、市場運作一塊、銀行貸款一塊、社會捐助一塊、單位幫助一塊、工程節省一塊”。這九個一塊概括而言,是通過政府渠道、市場渠道和社會渠道三大渠道籌資,其中政府渠道資金占比大約是38.67%,起杠桿作用;社會渠道資金權重僅占5%;市場渠道資金權重大約是56.33%。其中,市場資金中由政府通過市場化運作獲得的資金占比是5.63%~11.27%,由參與企業通過市場化運作獲得的資金占比36.33%~46.33%。從2005到2010年,遼寧省各級政府為棚戶區改造融資732.46億元,共撬動資金1894.13億元。
政府財政支出發揮了撬動市場資金的“杠桿”作用,市場資金則發揮著主要作用。政府分配新樓房,以低價補房屋超出部分面積的政策,相當于扶貧,而這部分資金或者在預算內由政府節省而來,或者由納稅人支付,是縮小貧富差距的中國式辦法。而市場資金則包括低息的政策性融資,或者市場利率貸款、信托等融資,前者是政策紅利,后者則需要當地經濟發展、土地收入上升才能解決。
為落實國務院提出的2013年-2017年新增1000萬套的棚戶區改造計劃,中央預計資金總安排2.5萬億。其中,中央財政補貼安排2400億,地方財政配套2400億,國家開發銀行安排6000億中長期貸款、1000億軟貸款,帶動商業銀行1000億商業貸款,計劃發行2000億債券資金,其他資金來源1.2萬億。平均計算,中央財政補貼每套能達到2.4萬元。
任志強先生在去年8月房地產博鰲論壇上算了一筆帳,地方政府配套投資不會少于1.2萬億,資金主要通過商業運作而來,明確提出地價不能跌——我們專門到總理去訪問過的棚戶區改造區了解情況,按照原來的計算,7平方公里的地,3.5平方公里用于400多萬平方米的回遷,還要拍賣3.5平方公里的土地,算一算還缺幾十個億,除了政府的補貼之外,還要新拿出一部分地拍賣,這樣才能解決這個十萬多人的棚戶區改造問題,這是新增的一部分。我說的這3.5是什么呢?就是7平方公里里倒騰出來的這3.5平方公里,原有的建設用地,也得全部拍賣了。這幾個因素加起來就說明,他不可能把這個地價壓得再低,再低一點就沒法還錢了,所以必須保持適度的收益,才能完成棚戶區改造的任務,還要拿出新增的收益中其它的一部分才能解決。較高的房地產價格,是對有能力購買商品房者的隱性重稅,高房價是變相的公平稅,轉到棚戶區拆遷戶手中。
通過錢鈔大幅提高地價的確可以解決資金難題,卻無法避免泡沫威脅,本屆政府決心戒掉發鈔習慣,健康的辦法則是靠發展當地經濟,讓當地的房地產價格隨經濟發展逐步增長,棚戶區中的居民通過提高技能,獲得更高的薪酬,發揮消費能力。
僅僅推翻低矮平房,貧民窟居民教育無法提升、職業通道無法打開,終會以新的形式淪落為新貧一族,棚戶區滾地龍將以新的形態卷土重來。有教育、有工作、有發展、有前景,才能鏟除滋生貧民窟土壤。



