2014年6月7日，在一向風(fēng)平浪靜的新加坡，發(fā)生了一場以本地標(biāo)準(zhǔn)來看堪稱“大規(guī)模”的群眾示威性活動：據(jù)報(bào)道有6000多人在新加坡唯一被允許進(jìn)行公開示威的芳林公園集會，抗議國家的公積金養(yǎng)老制度，批評政府運(yùn)作公積金制度的手法不透明，給的利息太低，不能滿足新加坡人的養(yǎng)老需求。

久負(fù)盛名的新加坡中央公積金制度，在本地流行的名稱是其簡稱CPF（Central Provident Fund），如今被為數(shù)不少的新加坡民眾如此激烈批評，頗為令人感嘆。長期以來，CPF是被當(dāng)作一個(gè)不是福利、勝似福利的養(yǎng)老安排，得到很多稱道甚至是模仿。當(dāng)年上海在全國率先建立公積金制度，也是借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)。

新加坡現(xiàn)行的CPF制度，是英國殖民政府在1955年建立的，目的是讓新加坡人為養(yǎng)老提前儲蓄。從本質(zhì)上講，CPF是一種強(qiáng)制儲蓄制度，政府以法令形式要求新加坡公民和永久居民必須將其工資收入之一部分儲蓄起來，以為養(yǎng)老或其他重大經(jīng)濟(jì)需求預(yù)先準(zhǔn)備資金，員工就職的公司也被要求做出相應(yīng)的配套繳納。根據(jù)最新的規(guī)定，大致來說，對于55歲以下的員工，個(gè)人須繳納自己月工資的20%，雇主要繳納16%。也就是說，每個(gè)月存在CPF里的錢要占到該員工月收入的36%左右，月積年累，這將會是一筆數(shù)額不菲的錢財(cái)，而且在法理上完全屬于該員工自己，而不是像在一些福利國家一樣，是屬于政府補(bǔ)貼的福利。

新加坡政府成立了公積金局，對所繳納的資金進(jìn)行全國統(tǒng)一管理和使用。簡而言之，這筆錢政府用來進(jìn)行各種投資，給會員支付一定的利息，也允許會員在特定情況下使用和支出CPF存款。經(jīng)過演變之后，如今會員的CPF分為3個(gè)賬戶。一是普通賬戶，其存款可用來購房、購買CPF保險(xiǎn)，也可用于投資和子女教育。二是特別賬戶，用于養(yǎng)老需要及購買養(yǎng)老相關(guān)的金融產(chǎn)品。三是保健賬戶，用于支付醫(yī)療費(fèi)用。政府坐擁CPF巨款用于投資建設(shè)，會對會員支付一定利息，根據(jù)最新規(guī)定，對普通賬戶資金支付2.5%的利息，對特別和保健賬戶支付4%的利息。

這種無需政府負(fù)擔(dān)甚至能給政府帶來大量財(cái)務(wù)利益的社會保障制度，如今漸顯疲態(tài)，頗受詬病。這種制度設(shè)計(jì)的理念、演變和今日碰到的問題，可以給包括中國在內(nèi)的國家提供某種啟迪。

“家長”替“孩子”管錢

新加坡的公積金制度，很早以來就被認(rèn)為是一個(gè)東亞特色的“模范養(yǎng)老制度”。在《東亞之鋒》這本很早就研究東亞發(fā)展模式的經(jīng)典著作中，作者霍夫亨茲和柯德爾就將CPF當(dāng)作東亞國家“社會保障籌金與工業(yè)增長的整個(gè)辦法”的一個(gè)范例，給予極高評價(jià)，“既尊重了傳統(tǒng)的自助信念，又努力促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的保障。用現(xiàn)今流行的說法，新加坡現(xiàn)在已經(jīng)找到了同時(shí)具備大炮和黃油的途徑”。

公積金的數(shù)額有多大？2013年CPF的總余額是2000億美元，而2012年新加坡的國民生產(chǎn)總值是2700億美元，也就是說2013年CPF總值占到其前一年GDP的74%！可以說，政府掌管了來自人民的巨額財(cái)富。

CPF制度首要所體現(xiàn)的是新加坡特色的負(fù)責(zé)任的“嚴(yán)父”治國方式，以及李光耀不搞福利國家的決心。人民要努力工作才能過上好生活，政府不以福利取悅大眾。李光耀一開始對這一點(diǎn)就很明確，盡管他早就察覺“在選舉期間，要應(yīng)付反對黨提出的福利誘惑是非常困難的”，但其他發(fā)達(dá)國家的教訓(xùn)對李而言也很重要：

“上世紀(jì)60年代和70年代，歐洲福利國家的失敗還是不言自明的，它的害處需要兩代人的時(shí)間才會顯現(xiàn)……幸而我在理解選舉中頂?shù)米∵@些批評。直到80年代，西方媒體才承認(rèn)福利國家的失敗。”

不搞制度上的福利，但也要解決民生問題。新加坡政府通過法律，對人民支配自己收入的權(quán)利予以限制，旨在保障人民（1）在退休時(shí)有足夠的儲蓄，（2）一套完全自由沒有按揭貸款的房產(chǎn)和（3）足夠的錢支付醫(yī)療需要。換言之，雖然政府不提供福利，CPF的錢完全是人民個(gè)人存下的和雇主為人民存下的，但政府“為了人民的好”，強(qiáng)制替人民做了這個(gè)主。

說到根子上，李光耀代表的新加坡政府，骨子里有著強(qiáng)烈的精英主義，內(nèi)心不相信人民能夠徹底為自己負(fù)責(zé)。比如公積金制度在住房之外，還被延伸到了衛(wèi)生保健領(lǐng)域。李光耀堅(jiān)定地認(rèn)為，政府不應(yīng)該為民眾提供免費(fèi)醫(yī)療，因?yàn)槊赓M(fèi)醫(yī)療“這個(gè)理想和人類的實(shí)際行為是互相抵觸的”。如下言辭，非常鮮活地表明李光耀對人民的自控能力有著何等的懷疑：

“在處理政府診療所和醫(yī)院提供免費(fèi)抗生素的問題時(shí)，我第一次有這種感受。當(dāng)時(shí)醫(yī)生每次免費(fèi)配給病人抗生素后，病人服用了兩天，覺得病情沒好轉(zhuǎn)，就扔掉剩余的抗生素。然后，他們向私人醫(yī)生求診，自己花錢買抗生素，吃完整個(gè)療程的藥，病就痊愈了。因此，我決定醫(yī)生每開一次藥病人須付5 角錢。這項(xiàng)收費(fèi)，后來隨著工資和通貨膨脹率上升而逐漸提高。”

李光耀的建議是將醫(yī)療費(fèi)用與公積金掛鉤，將一部分公積金存款撥付進(jìn)一個(gè)特別戶頭，讓病人共同承擔(dān)醫(yī)藥費(fèi)，如此可以防止人們?yōu)E用醫(yī)療服務(wù)。他認(rèn)為福利性質(zhì)的免費(fèi)，必然激發(fā)人們的自私和貪心，從而浪費(fèi)醫(yī)療資源。他堅(jiān)信所設(shè)計(jì)的制度，雖然是讓政府強(qiáng)行處置人民的財(cái)產(chǎn)，但因?yàn)楸囟鼙热嗣褡约鹤龅母酶孔V，所以既是可取的也是必須推行的。這個(gè)政策的核心是，“我們選擇通過讓資產(chǎn)增值來重新分配財(cái)富，而不是津貼消費(fèi)”。

基于這種家長“替孩子管錢”的心態(tài)，CPF制度一開始就帶著一種強(qiáng)烈的道德主義。如霍夫亨茲和柯德爾所指出的，“新加坡領(lǐng)導(dǎo)人在強(qiáng)迫人民儲蓄或者限定個(gè)人從自己已對其投放儲備金的公共事業(yè)中獲得應(yīng)得給養(yǎng)的做法方面，絲毫不存在任何哲學(xué)上的疑慮，正如他們過去限制人們留長發(fā)或強(qiáng)迫人民剪短是不存在任何疑慮一樣”。公積金制度理所當(dāng)然地也被當(dāng)作推行政府偏好的道德觀念的工具。當(dāng)公積金被擴(kuò)展到醫(yī)療費(fèi)用領(lǐng)域時(shí)，李光耀政府特地允許人們用保健儲蓄戶頭的存款來支付會員直系親屬包括祖父母、父母、配偶和孩子的醫(yī)藥費(fèi)，目的是“為了加強(qiáng)家庭凝聚力和責(zé)任感”。

政府的好處和難題

從公共政策的角度看，CPF為政府進(jìn)行公共建設(shè)和投資提供了廉價(jià)的巨額資金，也增強(qiáng)了新加坡政府的財(cái)務(wù)能力，使其避免了某些發(fā)展中國家為發(fā)展工業(yè)而大量依賴外國銀行提供資金的情形。在那種情形下，整個(gè)國家的主權(quán)和政府的自主性都會陷入尷尬的局面。同樣，政府也不必為了籌集政府重點(diǎn)項(xiàng)目所需資金而采取財(cái)政赤字的辦法，更不必與私人企業(yè)在資本市場上爭奪資金。

此外，CPF同時(shí)也具有大銀行的某些功能，可以協(xié)助推行政府的貨幣政策，比如強(qiáng)制性的繳交率就是新加坡政府進(jìn)行總需求管理的一種工具，政府通過對存款占工資百分比的調(diào)整，來改變市場上貨幣的供應(yīng)，從而影響到整體經(jīng)濟(jì)的儲蓄率，刺激或限制總需求。從財(cái)政政策的角度看，不推行福利政策而是采取公積金制度，可以讓政府有條件保持較低的稅率，讓人民盡可能多地將所得納入囊中。事實(shí)上，新加坡的所得稅屬于世界上最低的之一。

反過來講，CPF制度也對政府的貨幣政策造成一定制約。由于人們在公積金里有著可觀的儲蓄，政府給的存款利率也不高，必須給人民以信心，“相信自己的儲蓄不會因?yàn)橥ㄘ浥蛎浕蛘咝略獙ζ渌泿刨H值而化為烏有”，政府必須使通貨膨脹率保持在低水平，且利率要高過通貨膨脹率。換言之，新元必須始終保持堅(jiān)挺狀態(tài)，幾乎不能貶值。眾所周知，貨幣貶值是一國政府為了擴(kuò)大出口的常用手段，新加坡政府等于在這方面進(jìn)行了自我閹割，只能通過其他手段促進(jìn)出口。

不管別人怎么說，李光耀本人對CPF制度是感到非常自豪的。他在自己回憶錄里指出：“中央公積金使新加坡變成了一個(gè)不同的社會。人們有了客觀的儲蓄和資產(chǎn)，對生活的態(tài)度也變了，他們更清楚地意識到自己的能力以及對自己和家庭應(yīng)負(fù)的責(zé)任。”

然而從人民角度講，CPF是否對他們有利，端的依賴CPF的管理者是不是一個(gè)“好政府”。可以看出，在CPF運(yùn)作中，政府與人民的權(quán)益完全不對等，政府強(qiáng)制占有人民的部分財(cái)產(chǎn)，對其按照自己的意志去使用，而對財(cái)產(chǎn)所有者本人處分該財(cái)產(chǎn)則施加了種種限制。更有甚者，對這筆資金的管理和使用，基本上完全由政府官僚做主，普通人難以了解其如何運(yùn)作。近些年來，越來越多的新加坡人覺得政府管理CPF的手法太不透明，而且對CPF資金的使用限制太死，支付的利息也過低。對長期習(xí)慣坐享CPF利益的新加坡政府來說，如何向這些質(zhì)詢做出交代，確實(shí)是個(gè)難題。

轉(zhuǎn)型期的又一個(gè)標(biāo)志性事件

平心而論，CPF制度確實(shí)是一個(gè)了不起的發(fā)明，體現(xiàn)了李光耀和他的同僚們對人性的洞察和冷峻務(wù)實(shí)的政策取向。畢竟，隨著本地人生育率的降低和生活水平的提高，新加坡走向老齡化和高齡化已是必然趨勢，養(yǎng)老將成為最大的社會問題之一。既然傳承李光耀治國哲學(xué)的新加坡政府有很好的理由堅(jiān)決反對福利社會，希望新加坡人“勇猛剛強(qiáng)”、自力更生，而又必須給人民以社會主義式的照看，那么CPF這種安排就是一切限制條件之下可以選擇的最佳模式了。收益雖不理想，但畢竟是個(gè)保障，而且錢最終也還是“取之于民用之于民”，并沒有被政府或其他人所侵吞，只是不能快意消費(fèi)、獨(dú)立處置而已。而有父權(quán)情懷的新加坡政府，怕的也就是人民拿著錢去揮霍，哪怕是人民自己的錢。

事實(shí)上抗議者們自己也知道這個(gè)制度本身的巨大優(yōu)勢，所以他們并沒有要求“推倒重來”，廢除公積金體系。他們只是要求政府在運(yùn)作人民的儲蓄時(shí)更透明，讓人民更多知情，允許人民將CPF存款用于其他的更多方面包括教育投資等，并允許55歲以上的人將存款全部提出。此外，政府既然已經(jīng)從CFP資金中得到巨大收益，也應(yīng)該提高存款利率（一個(gè)組織者要求將利率提高到6.5%）。應(yīng)該說，這些要求也不全然是技術(shù)問題，有些已經(jīng)涉及CPF制度的本質(zhì)和新加坡政府運(yùn)作的基本原則。

值得注意的是，這次芳林公園幾千人的抗議集會并不是一個(gè)孤立事件，它實(shí)際上是新加坡社會進(jìn)入某種轉(zhuǎn)型期的一個(gè)標(biāo)志性事件。這個(gè)事情的起因是一個(gè)33歲的博客寫手鄞義林發(fā)表博文《你的公積金到哪里去了？》，涉嫌影射身為政府投資公司主席的總理李顯龍挪用公積金款項(xiàng)，李顯龍隨即對鄞義林發(fā)出律師函警告，最后對他提起控告。

被告后，鄞義林公開為律師費(fèi)籌款，以原本寂寂無名之身，卻在數(shù)日內(nèi)收到超過9萬新元的款項(xiàng)，體現(xiàn)一定范圍的人心向背，有論者認(rèn)為這表現(xiàn)了某些人對政府以李光耀時(shí)代慣用的法律訴訟手段對付不同意見者的做法已有不滿。鄞義林更迅速組織芳林公園的集會，得到數(shù)千人出面參與，會上他強(qiáng)力抨擊政府的高壓政策，頗得到某些與會者的贊同。總而言之，自人民行動黨在上屆大選中前所未有地失掉一個(gè)集選區(qū)的全部國會議席后，新加坡政治已經(jīng)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，反對黨漸漸壯大，個(gè)別的人民也開始就自己的反對主張大聲發(fā)言，一向以廉潔能干而著稱的執(zhí)政黨，現(xiàn)在面臨著前所未有的挑戰(zhàn)，它如何應(yīng)對，值得從多個(gè)角度認(rèn)真觀察。

此事尚未落幕，鄞義林已于6月10日被他所就職的政府醫(yī)院陳篤生醫(yī)院解雇。醫(yī)院說他“玩忽職守”，濫用工作資源，對此鄞義林承認(rèn)個(gè)人工作表現(xiàn)欠佳，但認(rèn)為自己遭解雇，實(shí)因政治因素使然。毫無疑問，這是在重復(fù)以前發(fā)生多次的故事：異議者被處理的時(shí)機(jī)讓人浮想聯(lián)翩，但從純法律的角度講，其自身確實(shí)能被找出一堆拿不上臺面的問題，從而使得這些“處理”在法律技術(shù)上幾乎無懈可擊。

王江雨為鳳凰網(wǎng)特約評論員，新加坡國立大學(xué)法學(xué)院亞洲法律研究中心副主任