PPP(Public—Private—Partnership)模式，即公私合營模式，又稱公私合作伙伴關系模式，或政府與社會資本合作模式，是公共基礎設施的一種項目融資模式。該模式鼓勵私營企業(yè)與政府進行合作，提供公共服務和開發(fā)維護基礎設施，被英國、愛爾蘭、荷蘭、法國、美國、加拿大、澳大利亞等國廣泛應用。

　　一、公私合營模式在歐盟的發(fā)展

　　公私合營模式的實質(zhì)是，公共一方通過給予私營一方長期的特許經(jīng)營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。在歐盟國家實踐中，常見的公私合營涵蓋道路與其他公共基礎設施的設計、施工、維護和管理，以及廢品和供熱管理等。這些領域均需要大量投資、特殊技術和專業(yè)管理知識。傳統(tǒng)上是由中央和地方政府等公共部門提供服務并融資，而私營資本的加入可分攤責任和融資風險，共享收益，使政府部門騰出手來專注于實現(xiàn)政策目標，進行規(guī)劃和監(jiān)督，推動創(chuàng)新和有效管理資源。通過合作，各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。

　　1992年英國最早應用公私合營模式，隨后這一模式在歐洲迅速發(fā)展，歐洲公私合營合同數(shù)量由1992年的3筆攀升至2006年的144筆，隨著金融危機發(fā)生，逐年下降至2012年的66筆，2013年起緩慢回升。歐洲公私合營市場規(guī)模高峰時為2006年的270億歐元，2012年降至128億歐元。

　　2013年和2014年上半年，歐洲公私合營合同規(guī)模為163億歐元和90億歐元，平均合同金額為2.03億歐元/筆和2.64億歐元/筆。2013年，14個歐洲國家簽訂1筆以上公私合營合同，交易規(guī)模較大的有英國（60億歐元）、意大利（44億歐元）和法國（14億歐元）。2014年上半年，12個歐洲國家完成1筆以上公私合營合同，交易規(guī)模較大的有英國（43億歐元）、土耳其（20億歐元）和比利時（11億歐元）。交通、環(huán)境、醫(yī)療和教育是歐洲公私合營市場的主要領域。

　　2013年，歐洲國家單筆合同金額超過5億歐元以上的公私合營項目有6個，2014年上半年為4個。2014年10月，歐委會宣布以公私合營模式與歐洲大數(shù)據(jù)價值協(xié)會推動大數(shù)據(jù)發(fā)展，歐委會將撥款5億歐元研發(fā)資金，私營部門投資將超過20億歐元。

　　由于公私合營模式的復雜性，也有不少公私合營項目在運營中出現(xiàn)巨大財務虧損，導致項目公司破產(chǎn)，最終仍由政府提供公共服務，造成公共資金浪費和項目延期，如2006年失敗的英法海峽隧道項目。更多失敗案例歸因于融資進程，如2010年斯洛伐克放棄用公私合營方式建設D1高速公路。

　　二、拉脫維亞公私合營模式立法歷程

　　拉脫維亞引入公私合營模式時間較短，拉交通部最早提出利用該模式進行融資，并于1998年成立工作組進行研究。2000年1月20日生效的拉《特許經(jīng)營法》標志公私合營政策初顯，2002年4月16日拉進一步提出“特許經(jīng)營推廣”（即在政府職能中吸引私營資本）概念。

　　2003年，拉經(jīng)濟部組建特許經(jīng)營司。2004年2月，拉經(jīng)濟部下屬的投資發(fā)展署（LIAA）吸收了特許經(jīng)營司的職能，負責推動公私合營政策，開始舉辦各類座談會，與公私代表就項目執(zhí)行問題進行磋商。2005年，拉投資發(fā)展署選取5個不同類型的項目進行試點和金融核算，以此為基礎確立規(guī)范性文件和操作指南。根據(jù)項目實施過程中暴露出的問題，參照歐委會《協(xié)調(diào)公共部門關于水、能源、交通運輸和郵政服務的采購程序指令》（2004/18/EC）和《協(xié)調(diào)公用事業(yè)部門關于建設、供應和服務的采購程序指令》（2004/17/EC），2005年3月23日，拉內(nèi)閣通過第188號令，提出“拉公私合營政策指南”，確定了政策的原則、目標及2005至2009年優(yōu)先行動計劃。2005年11月16日，拉內(nèi)閣通過了關于指南實施綱要的第736號令，細化了2006至2009年行動方案。

　　為加強主管部門間合作，拉政府于2007年1月19日成立了公私合營咨詢委員會以推進政策實施。2008年，拉脫維亞加入由歐洲投資銀行、歐委會及各成員國代表組成的歐洲公私合營專家中心組織（EPEC）。

　　經(jīng)拉議會通過，拉《公私合營法》于2009年10月1日正式生效。根據(jù)該法，拉財政部取代經(jīng)濟部負責公私合營政策決策實施，相關人事與財務也劃歸財政部管理。

　　三、拉脫維亞《公私合營法》簡介

　　拉《公私合營法》共24章118節(jié)，另有17條過渡條款。其中：第1章規(guī)定立法目的、法律術語、適用范圍和例外情形；第2章規(guī)定監(jiān)管部門及其權力和職責范圍；第3章規(guī)定公私合營前合同金額確定方法、金融核算程序和主管部門意見的依據(jù)；第4章至第12章規(guī)定特許權程序，包括一般特許和特殊特許；第13章至第17章規(guī)定公私合營合同的訂立、修改、終止和補償程序，特殊目的實體、信息交換、公共資源保障以及貸款人干預權；第18章至第24章規(guī)定公私合資公司的成立、資產(chǎn)、監(jiān)管、中止和終止、信息交換、股權轉(zhuǎn)讓以及貸款人干預權。

　　拉《公私合營法》第1章第1節(jié)規(guī)定，公私合營由以下要素組成：一是合作發(fā)生在一個或多個公共機構與一個或多個私營機構之間；二是合作是在建設工程和提供服務的過程中為了滿足公共需求的目的而開展；三是基于金融和經(jīng)濟考量，為合同目的及履約需要，該長期合作關系最長可達30年；四是公共一方和私營一方共同經(jīng)營與開發(fā)地產(chǎn)、金融、知識和經(jīng)驗等可利用的資源；五是公共一方和私營一方共同承擔責任與風險。

　　和歐洲其他國家一樣，拉脫維亞公私合營模式可分成合同制和機構制兩類實現(xiàn)形式。前者指公共一方直接與私營一方簽訂合同，后者指公共一方與中標的私營一方組成的特殊目的公司，再簽定特許合同，由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營，當公私合營合同結束時，特殊目的公司也隨之結束。

　　拉脫維亞公私合營模式一般需要簽訂合作伙伴采購協(xié)議或特許權協(xié)議。合作伙伴采購協(xié)議是指公私雙方簽訂5年以上、30年以內(nèi)的民事合同，采購公共工程建設或公共服務，公共一方按建筑面積或服務數(shù)量向私營一方支付費用。特許權協(xié)議是指公私雙方簽訂長達30年的民事合同，對《公共采購法》附件1所列的工程提供特許，或?qū)Α豆膊少彿ā犯郊?所列的服務提供特許。通過該協(xié)議，私營一方獲得工程或服務的全部或?qū)嵸|(zhì)部分的使用權，即最終使用者對工程和服務的付費作為報酬。在經(jīng)濟上存有開發(fā)風險（包括需求風險和可用性風險）的情況下，私營一方還可獲得公共一方的資金償付。在合同目標和預期結果需要的情況下，經(jīng)金融和經(jīng)濟核算，特許權合同期限可超過30年。

　　四、拉脫維亞公私合營管理機構

　　拉《公私合營法》第二章規(guī)定，管理公私合營的政府部門主要有：

　　財政部，除制定和協(xié)調(diào)公私合營政策，在每個項目實施前，拉財政部根據(jù)國家預算長期負債和國債情況對其進行金融和經(jīng)濟核算。

　　中央財政和承包署（CFCA），隸屬于拉財政部，負責對公私合營項目進行監(jiān)測，同時也承擔作為技術中心的角色，其任務包括基于項目的金融和經(jīng)濟表現(xiàn)，將核算意見在其官網(wǎng)上進行公示；在項目實施前提供關于風險分攤及合同估值的意見；就特許權協(xié)議的起草過程、協(xié)議文本、協(xié)議變更和修正提供意見；就項目實施情況的評估報告給出意見；就合同執(zhí)行結果向內(nèi)閣遞交評估報告。

　　經(jīng)濟部，在必要時參與財政部的金融和經(jīng)濟核算報告的撰寫，提供有關歐盟統(tǒng)計局數(shù)據(jù)。

　　采購監(jiān)督局，隸屬于拉財政部，負責監(jiān)督公私合營采購程序，在違反《采購法》的情況下進行追索。

　　企業(yè)注冊局，隸屬于拉司法部，負責保管登記公私合營合同及其修訂本。

　　國家審計署和其他主管機構在其職責范圍內(nèi)對公私合營項目進行監(jiān)督。

　　根據(jù)拉財政部2009年10月30日發(fā)布的第754號令，公私合營咨詢委員會由以下人員構成：財政部國務秘書（兼任委員會主席），一名財政部代表，一名經(jīng)濟部代表，一名環(huán)境保護和地區(qū)發(fā)展部代表，一名交通部代表，一名司法部代表，一名中央財政和承包署代表，一名國庫代表，一名拉地方和地區(qū)政府協(xié)會代表，一名拉大城市協(xié)會代表，一名拉商業(yè)銀行協(xié)會代表，一名拉工商會代表及一名在拉外國投資者協(xié)會代表。

　　五、拉脫維亞公私合營實踐

　　拉脫維亞公私合營實踐較少。2005年，拉投資發(fā)展署選取5個不同類型的項目作為試點，進行金融核算，包括采西斯學前教育機構的建設和維護項目（BOOT協(xié)議，即建設一擁有一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓），葉卡布皮爾斯主干供應系統(tǒng)重建項目（特許經(jīng)營協(xié)議），奧格雷藝術學校改造和維護項目（RFO協(xié)議，即房產(chǎn)—金融—運營服務），采西斯城鎮(zhèn)街道重建和維護項目（DBFO協(xié)議，即設計一建設一融資一經(jīng)營）和薩拉斯皮爾斯公租房建設和維護項目（DBFO協(xié)議）。其中，只有奧格雷藝術學校改造和維護項目得以最終實施。

　　近年來，拉中央財政和承包署先后對里加市、葉爾加瓦市、雷澤內(nèi)克市及里加國際機場等有意開展公私合營模式的公共項目進行金融核算，并在官網(wǎng)上公示，但真正取得進展的項目很少。

　　2009年6月，圖庫姆斯鎮(zhèn)與ACANA公司通過公私合營模式建設幼兒園，合作期為20年，其中1年為建設期，余下19年由ACANA公司提供維護服務，圖庫姆斯鎮(zhèn)委員會按月向其支付報酬。合同期滿后，圖庫姆斯鎮(zhèn)不需付費就可取得幼兒園資產(chǎn)所有權。2011年，巴爾多內(nèi)市與KRIGA公司就當?shù)刂袑W和音樂學校的餐飲服務達成公私合營協(xié)議，合同期限3年。

　　2014年2月，拉交通部長馬提斯在公路建設研討會上表示，新的基礎設施項目將考慮以公私合營模式融資，以貸款或合作基金的方式提供支持，拉《2014—2020公路建設規(guī)劃》支出中將有2.85億歐元的建設項目使用公私合營融資模式。

　　2014年8月，拉內(nèi)閣宣布啟動翻新E67/A7公路（里加—包斯卡—立陶宛邊境）Kekava地區(qū)繞城段項目，該路段每天約有17000輛車輛通過，是全歐交通網(wǎng)絡的組成部分，未來將建成長度超過14公里的雙車道高速公路，計劃于2018年開工，預計造價1.597億歐元。由于國家預算資金不足，拉政府將采用公私合營模式建設，合同期限為23年，其中設計和建設期3年，管理期20年。目前該項目正在進行政府采購招標，中標方將與拉脫維亞國家道路公司開展合作。（駐拉脫維亞使館經(jīng)商參處）