WTO中國告倒美國:費力不討好?
日內瓦當地時間7月初,世界貿易組織(WTO)公布了中國訴美國關稅法修訂案(下稱“GPX立法”)世貿爭端案上訴機構報告。報告駁回了美方上訴請求,并支持了中方大部分上訴請求。
令人驚奇的是,針對這一結果,中美雙方都認為,“自己”贏得了這場上訴的勝利。這種各自都依據有利于自己的條款,認為自己贏了貿易爭端的情況,在WTO場合并不少見。在這種國家層面的官司,起訴方可以提很多要求,不過,未必都能支持。
就本案來說,這種從道義上中國絕對占理,但從判決執行層面卻有難度的情況,卻可以作為觀察中美經貿長期博弈的一個典型縮影。
一紙裁決引發的爭議
雖然這個結果對中國肯定是有利的,對美國政府未來類似案件也起到威懾作用,但從現實層面,更值得思考的是,未來中國該如何以更有效的方式影響美國國會的相關立法,減少對中國的負面影響。
由于此案結果的公布恰逢中美戰略與經濟對話前夕,觀察來看,中方應該在對話中用GPX案敲打了美方。而且,7月8日,中國商務部就公布,原產于美國的進口白羽肉雞產品存在傾銷和補貼,從7月9日起,需征收反傾銷和反補貼稅。
很顯然,中國對美國這個判決結果的執行,并沒有覺得很靠譜。因為,此前中國商務部部長高虎城專門撰文,強調WTO的判決,并敦促美方系統糾正濫用貿易救濟規則的錯誤做法。
中方不看好這一結果也有原因。首先,WTO的判決并沒有強制性。其次,這次涉及到的GPX立法是美國的國內法,要敦促美國全面調整其不利于中國出口商的法律,還是有相當的難度。
所謂“GPX立法”,起因于2011年的一紙裁決。當年12月19日,美國聯邦巡回上訴法院對“美國公司GPX及其在華唯一生產廠河北興茂輪胎有限公司上訴美國商務部”一案裁決,認定美國反補貼法不適用于“非市場經濟國家”。這是一項非公路用輪胎司法訴訟案,法院認定美商務部在《1930年關稅法》下無權對“非市場經濟國家”進行反補貼調查。
然而,由于中國入世后出口激增,2006年11月,美國商務部開啟了對中國的首次反補貼調查,該行業為銅版紙。當時,中方就明確指出美無權對其認定的所謂“非市場經濟國家”發起反補貼調查。但美方在沒有充分國內法依據的前提下,依然堅持錯誤的做法,相繼對華發起30余起反補貼調查。
2011年底美國聯邦巡回上訴法院的裁決也沒能阻止美方的錯誤做法:美國國會在裁決后不到3個月的時間里迅速通過了《1930年關稅法》修訂案(案號H.R.4105,即GPX立法),授權美商務部可以對非市場經濟國家適用反補貼措施,并溯及既往地追認此前調查的合法性。
也就是說,美國在自身經濟發展困難、貿易保護主義洶涌時期通過了一項不利于中國出口商的法案,向很多企業征收了超過100%的、原本自相矛盾的反傾銷反補貼稅,而且還要把以前所有類似案件重新翻案,加征稅收。這不僅等于對那些出口商關閉了市場大門,還有相當一批中國商人需要平白無故地交錢。
數據顯示,“雙反”明顯抬高了對中國產品的懲罰性關稅。在“雙反”前,中國產品被征收最高反傾銷稅是376%,而“雙反”雙重征稅后,最高達600%左右,將很多中國產品擋在門外。
因此,根據程序,幾輪磋商無果之后,中方把這一修訂法案訴至WTO。
糾結于“原則”與“利益”
在美國歷史上,這種在民意洶涌時期通過的法律并不少。另一個典型是“9·11”之后,美國迅速通過的《愛國者法案》(USA PATRIOT Act)。這個法案以防止恐怖主義的目的擴張了美國警察機關的權限。在民權主義者看來,美國《愛國者法案》是對民主自由的直接傷害。
美國這么做,根子上是實用主義哲學,與其立國基礎并不矛盾:一直糾結于“原則”與“利益”。
對于此次爭議,WTO最終的判決原文是,上訴機構駁回了美方上訴請求,支持了中方在雙重救濟方面的主張,認為美國商務部在2006年~2012年間對華發起的25起反傾銷反補貼調查中未能進行避免雙重救濟的稅額調整,違反世貿規則。
上訴機構認定專家組對《1994年關稅與貿易總協定》第10.2條的解釋和對美關稅法修訂案的適用存在錯誤。但由于專家組對于案件事實分析不足,上訴機構未能完成對GPX立法是否符合世貿規則的分析。
簡而言之,美國已經判決的這些25起案件確實違反世貿規則,但是WTO還是不能改變修改了的GPX立法本身。
中美不同反應
這就不難理解為什么中美雙方接到同一判決,有了完全相反的結論。
中國輿論認為,WTO支持了中方大部分上訴請求,至少25個判例美國是錯的,專家組對《1994年關稅與貿易總協定》第10.2條的解釋和對GPX立法的適用也存在錯誤;但美國輿論認為,不管怎么樣,GPX立法并沒有被推翻,以后還可以繼續對中國出口企業征收不公平的反補貼稅。
如果此案美方敗訴,由于中國起訴的是美國政府,執行時需要由美國政府說服國會修改其法律。“雙反”成為美國企業排除來自中國的競爭對手的有效工具,美國政府一定程度上成了“幫兇”。此外,美國國會一向對WTO規則這樣的國際法不感冒,國際法裁定國會立法錯誤,也是讓國會丟面子的事情,所以很可能就是死撐到底了。
不過,根據入世議定書,中國將于2016年正式被承認為市場經濟國家,按照此次爭端的裁決流程,實際的執行也許要被美方拖到2015年年底。到那個時候,由于GPX立法的基礎已經不存在,執行也無多大意義。
中國以往也曾將美國的法律條款訴諸WTO并獲得勝訴。2009年4月17日,中國將美對華禽肉采取的限制措施訴諸世貿爭端解決機制。根據美國國會《2009年綜合撥款法》第727條款,政府撥款不得用于制定或實施從中國進口禽肉的規則,這對中國而言實際上是一項禁令。但由于727條款本身只有一年的有效期,到2010年中國勝訴的時候,法律已經得到了修改。
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