十八大報告中八次提到了城鎮(zhèn)化，李克強總理也多次強調(diào)，城鎮(zhèn)化是我們最大的內(nèi)需潛力所在。但是未來城鎮(zhèn)化道路該如何走？新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃的改革重點在哪里？如何解決和糾正當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中存在的各種問題和錯誤做法？這些問題成為擺在新一屆政府面前的一道道難題。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心是國內(nèi)開展城鎮(zhèn)化研究比較早的單位，曾提出了多份富有建設(shè)性的政策建議。近日《經(jīng)濟參考報》記者采訪了該中心研究員馮奎。

●政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展蛻變成為誰官職高誰有話語權(quán)。許多地方的城市規(guī)劃因此嚴(yán)重違反科學(xué)規(guī)律，帶來了重大損失

●政府一家為大，主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展，為了自身政績需要、面子形象需要，攤大餅、搞擴張

●國際上，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，我國2000～2010年達到1.8倍

●由于土地收益分配以地方為主，且地方政府對土地收益有較大的支配自主權(quán)，這就導(dǎo)致地方政府具有強烈的動機低價從農(nóng)民手中征地，然后高價出讓

●人口已經(jīng)達到中等城市的規(guī)模，但得不到相應(yīng)的政策支持。在土地指標(biāo)利用方面，低等級城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)非常困難

政府全面主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式弊端顯現(xiàn)

《經(jīng)濟參考報》：中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與其它國家相比，存在許多不同之處，尤其是政府的角色不可或缺，甚至起主導(dǎo)的作用。有人認(rèn)為，這種政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化一定程度上有利于城鎮(zhèn)化率迅速提升，有利于政府對人口流向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等進行調(diào)節(jié)，但是也有人認(rèn)為，這種模式也面臨著部分政策失效、負(fù)面影響漸漸顯現(xiàn)的問題。您怎么看待這個問題？

馮奎：政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化干預(yù)人口向城市集聚，以行政手段影響城市增長，這種干預(yù)主要通過制定戶籍政策、土地政策、行政區(qū)劃調(diào)整政策、投融資政策體現(xiàn)出來。

首先，人口戶籍政策。城鎮(zhèn)化的實質(zhì)性內(nèi)容就是人口由農(nóng)村向城市的流動。中國的戶籍制度通過對人口流動實施限制，從而成為政府對城鎮(zhèn)化進行干預(yù)最有力的手段。

自1958年至80年代初，政府通過戶籍政策全面控制人口遷移。從1980年代初至2000年，戶籍政策不斷放松，但對遷移仍設(shè)置許多前提條件。從2000年至今，縣以下戶籍已基本放開，但是各地過高的“門檻”仍然排斥農(nóng)民工進城。

其次，土地政策。中國一系列土地制度保障了國家可以主導(dǎo)城鎮(zhèn)化過程中的土地利用。第一，從土地所有制規(guī)定來看，《土地管理法》規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，即規(guī)定國家對城市土地的所有權(quán)，而任何個人、組織或企業(yè)都不能擁有其所有權(quán)；第二，土地規(guī)劃制度，特別是土地利用總體規(guī)劃的規(guī)定要求，土地使用者在利用土地時，要嚴(yán)格按照土地規(guī)劃，不能違背；第三，土地用途管制的規(guī)定強調(diào)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護；第四，土地儲備制度規(guī)定，城市土地依法進行土地使用權(quán)的出讓必須經(jīng)過政府儲備；第五，土地供應(yīng)制度，包括土地利用總體規(guī)劃和年度計劃等，以指標(biāo)的形式保證土地用于政府指定的地區(qū)或部門。基于上述一系列制度，各相關(guān)部門出臺了多項政策文件對土地市場進行宏觀管理與調(diào)控。這些管理與調(diào)控手段涉及城鎮(zhèn)化過程中各類相關(guān)用地，比如住房用地、工業(yè)用地、商業(yè)用地等。通過這種辦法，國家實施了對城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)。特別要注意的是，這些政策的執(zhí)行期限并不明確，一般表現(xiàn)為“通知”、“工作方案”、“意見”等典型行政化的特征。

第三，行政區(qū)劃政策。中國城市和小城鎮(zhèn)的設(shè)置需要按照一定標(biāo)準(zhǔn)、程序報批，經(jīng)過嚴(yán)格審定后才可被認(rèn)定為是城市或小城鎮(zhèn)。1984年的小城鎮(zhèn)設(shè)立政策、1986年的縣級市設(shè)立政策，是迄今為止影響小城鎮(zhèn)與中小城市發(fā)展格局最重要的政策。

第四，規(guī)劃政策。規(guī)劃政策作為政府管理經(jīng)濟的一項政策工具，種類繁多。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，經(jīng)國家法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種。這些規(guī)劃工具強調(diào)上下口徑一致，上級部門的規(guī)劃制定的指標(biāo)會層層分解到下級部門的規(guī)劃，因而導(dǎo)致在整個城鎮(zhèn)化過程中，各種規(guī)劃體現(xiàn)出一種政府主導(dǎo)的、計劃經(jīng)濟較濃的色彩。

先看發(fā)展規(guī)劃。國家層面制定全國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，省、市、縣層面將上級部門的經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃的主要指標(biāo)進行分解落實。國土資源部門和發(fā)改委部門負(fù)責(zé)編制國土規(guī)劃。國家層面制定全國性的國土利用規(guī)劃，省、市、縣、鄉(xiāng)分別制定各自的國土規(guī)劃。國土利用的主要目標(biāo)通過這個規(guī)劃進行層層分解。建設(shè)部門牽頭編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市域體系規(guī)劃、縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃也基本上上行下效。在規(guī)劃編制過程中，上級行政部門的規(guī)劃對下級行政部門的規(guī)劃進行指導(dǎo)與監(jiān)督。

上述各類規(guī)劃中，發(fā)展規(guī)劃不是法定規(guī)劃，但由于它是發(fā)改系統(tǒng)主導(dǎo)，總體協(xié)調(diào)性較強。建設(shè)部門的城市規(guī)劃雖然是法定規(guī)劃，但在中國的國情條件下，受到城市政府行政命令的影響較大，出現(xiàn)所謂“行政權(quán)威大于知識權(quán)威”的現(xiàn)象。各類規(guī)劃在城市這一層面，多被政府利益引導(dǎo)著前進。

第五，投融資政策。1994年1月1日起，國家實行了分稅制，規(guī)定土地出讓金收入30%歸中央，70%歸地方。由于中國城鎮(zhèn)化過程中面臨著大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，資金缺口較大，而地方又沒有培育起財產(chǎn)稅等長期收入來源，這使得地方城市政府開始不斷依賴土地財政收入。2010年，土地出讓金已占地方主要財政收入70%。政府對土地出讓金的依賴是一個循環(huán)，即政府越依賴于土地出讓金，它就必須通過依賴高度壟斷的一級土地市場。而這又會導(dǎo)致政府有著強勁動力從農(nóng)民手中征地，并阻止農(nóng)民在集體土地上進行城市化的探索。

另一方面，中國城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)民市民化所需資金的多元投入機制并沒有形成。長期以來，我國對中小企業(yè)、民營企業(yè)的投資采取的是法有規(guī)定方可進行投資的政策，而不是法無明文禁止都可進行投資的政策。2010年5月，國務(wù)院頒布“新36條”，鼓勵民間資本參與電力建設(shè)、興建各類學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施。“新36條”在很多方面具有創(chuàng)新性，但也存在許多問題。一是鼓勵民間資本參與的大量投資項目，其細(xì)則出臺依然需要有關(guān)部委研究后推出。由于民間資本參與投資建設(shè)的領(lǐng)域與部委原先管轄的領(lǐng)域存在一定沖突，部委或其直屬、下屬單位對民間資本參與投資建設(shè)有抵觸情緒，因此細(xì)則內(nèi)容上有一定折扣。二是這份“新36條”出臺后，進一步明確了部委牽頭單位。許多對民間資本的鼓勵性措施，往往要由多個部委協(xié)調(diào)解決。這導(dǎo)致協(xié)調(diào)成本較高，本來是簡化的投資鼓勵政策可能又演變成為投資審批政策。